十一、政府推进型法治的成本、代价、可能局限在以上篇幅中，我们主要是站在一种现实主义立场上讨论了政府推进型法治存在的必然性和合理性问题，或者说是为政府推进型法治作了某种理论辩护。然而，只注意到问题的一个方面仍然是不够的，我们还应该注意到问题的另一方面，注意到政府推进型法治的必要代价、可能的局限和其它不利的一面。
通过前面的许多分析，我们可以进一步概括地说，政府推进型法治的基本特点是：借助于国家的强制力量推行法治，以期克服法治化进程中的动力不足问题；通过实行法治的赶超发展计划，以期节省时间，在较短时间内完成法治化进程；通过精密的尽可能周全的设计与操作谋划，以期避免和降低法治化过程中可能出现的社会代价。这些特点固然显示了政府推进型法治的优越性，显露出它的可取之处，但同时也暗含着政府推进型法治的不足、它的可能局限与代价。
第一个方面的局限与代价：政府自身的不合理价值偏好对法治化进程和方向的影响问题。
我们知道，在政府通过法律、命令推进的强制性制度变迁中，制度变迁的方向、方法、策略是受政府价值偏好影响的。在以往近二十年中国法制建设中，政府价值偏好对法治目标的确定一直有着强烈影响。比如，从对“法治”概念的批判到对其认可，对抑制和拒谈“权力制约”问题到开始承认这个问题的存在，从批判人权到承认和讨论人权问题，等等。法治化进程的方向和方法、策略，都直接取决于政府的目标，取决于政府观念的改变与变化。
在未来中国的进程中，政府的法治价值目标如果缺乏民意基础，或是如果过于迎合民意中极容易存在的短期收益最大化(或短期成本最小化)的不良倾向，或是受一些不合乎实际的思想潮流的影响，都会使法治化进程偏离正常、健康的轨迹。比如，邓小平多次告诫，中国需要防止的最主要问题是“左倾”影响〔31〕。中国人所谓“左倾”影响或是“左”的干扰，主要是指来于党政部门中的习惯于计划经济体制和传统集权体制价值思维的倾向，是典型的集权主义的价值偏好。这种集权主义的价值偏好在中国传统很深，在特定条件下回潮的可能性并非完全不存在。这种特定条件大致包括，中国的国际环境出现恶化、国内经济和社会生活秩序出现混乱等等。如果没有“左”的传统集权主义回潮的可能，邓小平也就没有必要提醒人们要警惕“左”的倾向。
与此同时，右的倾向、严重偏向西方价值观念的倾向，在中国新一代人中也已经有了强烈影响，随着时间的推移，这种倾向有可能向国家党政部门蔓延。预计在未来二、三十年内，右倾对中国改革和法治化进程的不利影响有可能要超过“左倾”影响。在这种社会氛围中成长起来的第四、五代中国领导集体不可能不受社会大气候的影响。这也是我们在教育后人时应该注意防止的。
第二个方面的局限与代价：政府推进型法治是否会出现政府动力衰减和中断、停滞?
政府推进型法治的基本动力或是初期的主要动力是政府，以及政府领导下的人民。在这种动力结构中，政府是起主导作用的。政府的动力来源于国家外部的压力与挑战，来源于国内原有政治管理体制的僵化所造成的迟发展问题和国内危机。那么，一旦随着法治化进程的深入，现代法治秩序的初步建立，政府所面临的危机与压力消除了，政府还有多大的动力继续推进法治?是否会出现政府动力衰减和法治化进程中断?停滞的现象?
这个问题的更重要的未来意义在于，中国的法治化进程是从社会管理领域的法制化改革起步的，随着改革的深入，改革的对象会逐步从社会转向政府自身，甚至转向执政党本身。这就是所谓政治体制改革和“改善党的领导”、理顺党政关系的问题。西方法治观念的基本要义在于制约政府权力，中国的学术界和社会阶层中相当一部分人已经接受了这一观点。当法治发展从社会领域转向政治权力领域的时候，政府还有彻底推行法治的决心吗?政府有严格限制和制约自己手中的权力的动机和愿望吗?
从世界近现代史看，政府推进型法治走向彻底成功的范例还并不多，给人们留下深刻印象的却是近代德国的国家主义法治和日本的明治维新法治走上专制和最终失败的教训。中国的政府推进型法治能否走向彻底成功，概括说来取决于法治化进程中的社会与国家的良性互动关系的孕育和发展。对此问题，并不是所有人都持乐观态度的。
在八十年代，曾经有人把一个类似问题的答案寄托在日益深化的社会危机上，认为只有社会危机才能保证具有现代意识的、在现代化运动中居于领导地位的权威体制不会重新滑向旧体制。〔32〕然而，危机的持续存在，本身就说明了法治推进过程的不成功或是失败，其后果与回答人所希望避免的滑向旧体制的结局一样令人不安。
与上述回答同时出现的另外一种回答仿佛更合乎历史发展的逻辑：
一般而言，越是在实施新权威主义的早期，其向传统主义蜕变的可能性越大；越是到后期，随着现代化意识的普及，民众民主意识的增强，新权威主义向民主政治过渡的可能性越大。〔33〕
上述两种回答其实都没有直接涉及法治发展问题，但问题的实质都是一样的，我们简直可以在它们与法治问题之间划等号了。
从根本上说，中国法治的成功，取决于我们目前正在进行的法制建设能否沿着一条合乎民心、顺从社会发展潮流的方向发展，取决于我们能否培养出一代具有民主、法治观念的、珍重和维护中国本土文化价值的一代新人。具体说，它取决于以下三个方面的情况：
一是政府有什么样的改革目标与纲领?有没有彻底改革的愿意与计划?可以认为，一个有着坚定的民主法治信念和奋斗目标的政府，一个长期对人民承诺民主法治且为此一直努力的政府，一个对传统的人治和集权体制的弊病有着切肤之痛与深刻彻底反思的政府，应该说是有比较充足的动机和动力推进法治向前发展的。
二是看法治化进程的前期或是中期结果会为未来社会政治生活提供一种怎样的基础?民主法治的初步发展和法治社会的初期实现，会使民主法治观念逐步地更加深入人心，并呈现不可逆转的趋势。在这种公民基础之上产生出来的未来社会的新的国家领导层，会在以往的民主法治建设的基础上继续推向前进。除非出现非常情况，倒退是不得人心的，政府也不会为此而轻易冒险。
三是国际环境与世界大国竞争格局会出现什么样的变化?如果国际环境的过度恶化，如果中国的周边环境和国际生存环境由于大国竞争和地区性冲突的加剧而变得越来越严峻，这会反过来促使政府强化已有的权威体制，强化政府对社会的管制。这不利于为民主法治的深入发展创造宽松环境。
第三个方面的局限与代价：政府对法治体制、社会经济管理法律框架的主观设计和急促推进与社会生活客观需要之间可能存在的脱节和矛盾问题。谈到政府对法治体制和社会经济管理体制的法律框架的主观设计与社会生活需求的脱节问题，人们对此都不会感到陌生。从某种意义上说，一部二十年中国的经济改革史，就是一部政府主观的体制设计与社会生活需求相脱节并不断纠正这种脱节的历史。正是因为政府的许多改革设计都存在与社会生活需求相脱节的地方，中国的经济改革政策和与此配套的法律设计才总在不断的改变和改进中，也正是因为几乎每一步改革都是对以往主观体制设计与社会需求相脱节的纠正，中国的改革才显出它的渐进改良的特点。
从中国国有企业改革的历程看，比较早的改革措施是1979年底国家4200家国有企业进行的扩大企业自主权的改革试点，并为此颁发了《
关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》和《
关于国营企业实行利润留成的规定》的法律规定。这种改革使企业获得了超额完成计划和增产增收的积极性，但企业预算硬约束问题并没有解决，企业也不处于有效产权约束和市场竞争的约束之中，所以企业自主权作用的发挥往往不一定有利于整个社会经济效率的提高和国家实力的增强，相反，财政赤字和通货膨胀的压力却日益明显，至以国家不得不在1981年采取紧缩缩政策，并在1983年颁布的《
国营工业企业暂行条例》中规定：“国营工业企业是……在国家计划指导下……从事工业生产经营的基本单位”，一时间，扩大企业自主权的改革出现退潮〔34〕。
对国有企业实行扩权的改革设计所以未能取得成功，根本原因在于仅靠扩大企业自主权并不能解决国有企业存在的深层问题。因为企业自主权问题只是国有企业诸多问题的一个方面，是其存在的问题的一部分。这种改革设计的“脱节”，从深层意义上说有这样几个方面：一是扩大企业自主权的改革无法改革“社会大工厂”制度带来的低效率和高成本问题。在这种改革中，企业获得的自主权只是有限的、基于物质奖励而行使的努力完成计划和超额完成计划的权利，计划经济体制中的重大权力归属中央控制的基本格局并没有改变，宏观性的资源优化配置问题无从解决。二是这种扩大自主权的实质是由各级管理企业的政府部门实行“放权”，企业主管部门是否愿意放权或是比较充分地放权，则取决于各级政府部门的主观意愿。这也是政企分开问题未彻底解决的大背景下所必然出现的情况。三是在计划经济总体格局不变的情况下，价格决定权仍然掌握在中央政府手中，价格的扭曲使判断企业绩效优劣缺乏一个客观合理的标准。基于这些因素以及其它一些因素，以对国有企业实行扩权为主要内容的改革设计陷于困境。〔35〕
