美国行政法官独立化进程评述-法搜-中国法律信息搜索网

　　　二、州行政法官的集中使用制度
　　目前，在美国一些州适用行政法官集中使用制度，由一个统一的行政听证机构（Ｃｅｎｔｒａｌ　　Ｏｆｆｉｃｅ　　ｏｆ　　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　　Ｈｅａｎｉｎｇｓ）雇佣一批行政法官，这些行政法官根据各行政机关的要求被派往主持该机关的听证。通过这一制度，实际上形成了一个行政法官集团，或者叫作统一组织（Ｃｅｎｔｒａｌ　　Ｐａｎｅｌ）。这个组织中的行政法官由统一的行政听证机构管理，他们不属于听证所在机关的职员，也不只为一个行政机关服务，而是根据行政机关的请求去主持听证。各行政机关由于种种原因，如避免利益冲突、维护在公众中的形象，自愿要求使用统一组织中的行政法官主持听证。行政法官集中使用制的根本目的在于“给予行政法官脱离主持听证所在行政机关的独立地位”〔５〕，同时也是为了提高行政法官的专业化水平、减少开支、合理安排工作量、实现行政法官的集中管理、制定统一的听证程序和职业纪律等等。１９４５年加利福尼亚州《行政业务法》是建立行政法官集中使用制的开创性文件，在１９８１年的《示范州行政程序法》中规定了两种听证人员组成版本〔６〕：一种是行政机关可以决定任何程序中的听证官员为行政长官、行政机关的一个或几个成员、或者统一听证机构分派的一个或几个行政法官；另一种是除了上述几种选择，行政机关在无法律禁止时，还可以安排一个或几个另外的人主持听证。第一种版本无疑把集中使用制作为其推荐的方式之一，这促进了该制度更快的发展。到１９９２年，适用行政法官集中使用制度的有加利福尼亚、科罗拉多、马萨诸塞、弗罗里达、明尼苏达、密苏里、新泽西、田纳西、弗杰尼亚、华盛顿、德克蒺斯、衣阿华、威阿明、马里兰、北达克塔、威斯康新等１６个州，还有一些大城市，如纽约市等。
　　上述这些州在适用行政法官集中使用制时各有各的特定，有的甚至不能称之为完整的集中使用制。比如有些州行政法官统一听证机构与某个已经存在的行政机关合并在一起办公，但从事独立的工作，统一听证机构能从这一行政机关中得到政治上或实际工作上的帮助，在财政紧缺时作为该机关的一部分而得到相应的支援；还有些州虽有统一机构的名称，但并不是为所有行政机关提供听证服务，而只负责某些领域内的听证。但无论采取哪种类型的集中使用方法，这些州都意在为行政法官创造一个独立听证的环境，排除听证所在行政机关的干扰。行政法官集中使用制还附带来一些别的收获，如制定全州统一的听证程序规则，适用于凡使用统一组织分派的行政法官的行政机关；制定行政法官统一的行为规范，如１９９１年，适用集中使用制的所有州的统一听证机构长官举行会议，通过了《司法道德示范规则》（Ｍｏｄｅｌ　　Ｃｏ姡洌*　　ｏｆ　　Ｊｕｄｉｃｉａｌ　　Ｅｔｈｉｃｓ）主张适用于采取集中使用制各州。
　　１９９２年行政法官调查中发现，７９％的行政法官想与听证所在行政机关脱离，７６％的行政法官认为没有一个统一的行政法官组织是一个问题。〔７〕在地方各州和大城市中开展的行政法官集中使用运动无疑迎合了行政法官独立的需要，成为行政法官寻求保护其独立地位的堡垒。
　　三、联邦行政法官的首席法官负责制度
　　“行政程序法虽然创造了行政法官这一独特的职务，但并没有给予他们联邦法官的地位。”〔８〕联邦行政法官虽然由文官事务委员会管理，但被分派到特定的行政机关任职，不象州行政法官集中使用制中的行政法官可以为不同的行政机关服务，所以往往与行政机关有比较密切的关系。于是从本世纪的３０年代起，就有人倡导设立一个独立的联邦行政司法机构，但该建议不仅被国会拒绝，还要求联邦行政法官向行政机关内的非行政法官长官负责。目前，联邦行政机关在与行政法官的关系上，有的任命一个首席行政法官负责行政法官工作，如联邦运输局；有的任命一个高于行政法官职位的领导（ｄｉｒｅｃｔｏｒ）负责行政法官工作，如美国联邦内务部；还有的由一个负责裁决工作的裁决官员（ｊｕｄｉｃｉａｌ　　ｏｆｆｉｃｅｒ）或负责听证工作的听证官员（ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　　ｈｅａｒｉｎｇ　　ｏｆｆｉｃｅｒ）负责行政法官工作，如邮政服务部和移民事务办公厅。但无论名称怎样变化，无非两种类型：一种由行政法官自己领导自己，即作为长官的首席行政法官领导其它行政法官工作；另一种是由其它非行政法官领导行政法官工作，非行政法官由行政机关任命产生，不具有行政法官的独立地位。前者叫作首席行政法官负责制，后者叫作非行政法官负责制。
　　在首席行政法官负责制中，首席行政法官身兼两职，首先作为主要行政法官在听证程序中发挥特殊的作用，比其它行政法官享有更多的自由裁量权，不但可以决定听证程序的进展，还可以就有些事实和法律文件的含义作出解释；其次，作为行管理人负责轮派行政法官听证、监督行政法官和其它协助听证人员的行为。在非行政法官负责制中，负责人更多地主持日常行政事务，他们被要求尊重行政法官的独立性，但同时又必须积极参予行政法官的听证工作。这两种方式孰优孰劣还没有定论，但不少学者认为首席行政法官负责制有以下的优点：（１）行政法官们把首席行政法官视为自己的伙伴，认为他更能理解行政法官所遇到的问题，并且在听证工作中能够保持与他们较密切的联系；（２）公众通常认为使用非行政法官负责制连表面上行政法官与行政机关的分离都作不到，而首席行政法官负责制可以增强他们的信任感；（３）大多数非行政法官由政治任命产生，不具有行政法官的独立地位，所以容易受行政机关长官意志的左右，而首席行政法官所受操纵和影响的程度小得多；（４）首席行政法官能为其他行政法官提供实质性问题的指导，并可以组织有关这些问题的研讨，非行政法官的指导则往往注重形式，不够深入；（５）首席行政法官监督行政法官的行为不会引起抵触情绪，非行政法官因为顾忌有干涉之嫌，对行政法官行为的监督不够得力。当然，非行政法官负责制也有自己的长处，由于非行政法官专门从事行政管理日常工作，可提高工作效率；另外，他不具有独立地位由政治任命产生，所以通常工作较认真，而行政法官，由于地位独立，缺乏对其的监控手段，更易发生滥用职权行为；再者，行政法官分散在各地区，不需要集中办公时，一个非行政法官的设置更切实际。