行政法理论基础的中心点与基石
熊文钊
【全文】
——保障公益、授权与控权
行政法学的理论基础问题涉及到对行政法产生的原因，对行政法诸要素的理解等，可以说是行政法学最基本的问题。行政法学研究中观点各异、分歧诸多，皆源于对这一基本问题的认识的差异。这也从一个侧面反映出我国行政法学的不成熟，从而有必要认真探讨。
一、单纯主张“控权法”观念
关于行政法学的理论基础，一个最为常见，而又颇有市场的观点是：认为行政法是对行政权力进行控制的法。
笔者认为,单纯的“控权法”观点，于行政法制实践是不足取的，这是因为：
１．主张“控权法”观点的人大多认为行政法是资本主义社会随着民主法制的兴起而产生的，这也是他们否认行政法有“授权”功能的第一条理由。实际上，前资本主义社会有无行政法是有争议的，行政法现象古已有之。古代意义的行政法与近现代意义的行政法有着形式和内容的趋同性和性质、原则的差异性。有的学者则根据性质、原则的差异性而断然否认前资本主义社会有行政法现象的存在，这是行政法历史虚无主义的看法。事实上，承认有近、现代意义上的行政法概念，就已经正视了有非近、现代意义上的行政法现象的存在。正视古代意义的行政法的存在，有助于加深对近、现代意义上的行政法的研究。笔者认为，行政法是与国家行政管理相伴随而产生的，只不过早期意义的行政法旨在保障行政专制特权，没有“控权”意义罢了。可以这样说，古代意义的行政法一旦注入“控权”观念，则标志着近现代意义的行政法的形成，但并不能据此断言行政法学理论就一定要建立在“控权法”的观点基础之上。
２．主张“控权法”的人认为，“行政权力是一种强制他人服从的力量”，“这种力量为国家行政管理所不可缺少”。同时认为“行政权力无须法律保障”〔１〕。似乎行政权力的这种强制力量不是来自于法律的赋予，而是天上掉下来的。当有人问及如果说行政法是控制行政机关的法律，为什么我国许多关于行政活动的法律既规定了行政机关的权力，同时又规定了相对人的义务呢？他们的回答使人难以置信：“行政机关是否应该享有权力，应该享有多大的权力，并不是由法律所能决定的。”〔２〕笔者欲问：既然法律不能决定行政机关是否应该享有权力，应该享有多大的权力，那么，行政法怎样用来“控制”政府的权力呢？他们的观点不能自圆其说。
３．主张“控权法”的人还有一种观点是自相矛盾的。他们认为，“国家行政权力本质上是一种可以强制他人服从的力量，公民对行政机关管理不服从，并不是法律所能解决的，也不是因为没有行政法的保障所致。”〔３〕事实上，行政法的基本功能之一就是要赋予行政机关管理行政事项相应的职权与职责，用法律不能解决，用什么来解决？仍然引用主张单纯“控权法”观点的人所引用治理“三乱”的例证：“‘三乱’等现象所以久禁不止，正说明了行政法对行政权力加以控制的必要”，何偿不也证明了行政法赋予相应的行政权力去禁止“三乱”的必要呢？
