北大法学院论文研讨会（2）
周旺生
【全文】
周旺生：很高兴能与大家在这样一个论坛上探讨一下中国的立法问题。我提交的论文《中国立法５０年》包括两方面内容：上篇中国立法５０年变革与转折历程，下篇从经验的积累谈起，讲了中国立法改革的主要任务有哪些。在正式谈及这两方之前，我简单叙述了一下５０年立法的大致情况。
一般认为，以建国为标志，立法进入了新的发展时期。实际上，在巩固新改立法工作确实取得了一定成效；另一方面，中国立法的发展也是不平坦的。新中国的立法史大致可分为以下几个阶段：（1）１９４９年－１９５６年，称为“矛盾的开端”，在社会发展中剧变的历史条件下，立法仍有相当的进展，调整的社会关系已达３０多种。同时，由于特殊的历史背景，当时立法的历史局限性很大，对其后立法的正面影响不大。（２）至７０年代后期，新中国立法工作全面跌入低谷。本来，按常规应有不错的发展，但不按常规发展也是一个历史规律。有唯一立法权的最高立法机关，在５０至６０年代初，从最高领导到打字员，全部工作人员数只在一百左右，大概除了柬埔寨这样的国家之外，只有中国了。这段时间里，全国人大除１９７５年、１９７８两个
宪法修正案及《１９６０年农业发展纳要》以外，没有任何立法活动与成果。（３）７０年代后期之后这２０年来，是立法整体链条中发展最快、最好的环节，具体表现在：第一，指导思想和观念发生了变化、立法被提到国家生活的重要议事日程之中，立法权限也下放到省一级的人大和人大常委会。但我认为，立法权限的改革是违宪的，因为１９７９年《地方组织法》颁行时，１９７８年
宪法仍然有效，“违宪”问题在中国很值得研究。中国是有许多不同“地方”的国家，我甚至还觉得，中国立法的发展是与违反
宪法连接在一起的，每一次让立法有进展的改革都是以违宪为开端的。还有，中共中央最近决定，山东省省长与海南省省长对调；中共中央政法委员会召开电话会议部署严打工作，这些做法是否违宪？严打本应是由司法机关负责部署的，而不是中共中央改法委这样的群众组织（笑）。１９８２年巩固了对１９７９年《地方组织法》的改革成果，还规定全国人大常委会与全国人大共同行使国家立法权，国务院有权制定行政规章等，这些都是立法工作的重大进展。我认为，其中，全国人大常委会有国家立法权这一进展是可以载入史册的，因为它已具有一定的专家立法的意味，而全国人大每年只有一周的开会时间，且不提什么讨论，只要每一个人大代表能看懂法律草案的每一条规定并有所思考，就是中国民主与法治建设的造化了。１９８６年两次修改《地方组织法》，地方立法权有所扩大。到现在，尤其是《
立法法》颁布后，中国的立法权包括国家立法权、行政法规立法权、民族自治区法规立法权、特区立法权等多种权限的立法体制这些都是重大进步。在法律体系方面，过去３０年里长期不能制定的法律现在几乎都制定出来了，目前几乎每个部门法都有一群数目可观的法律作为主干。我注意到，至１９９９年底，中国有效的法律共３７１部、行政法规等则数以万计，有人统计，地方法规已达３万多件，在去年２月２日全国人大有关领导召集的会上，我讲到，从绝对数量上讲，我已给很难找到哪一个国家能超过我国，目前应解决立法质量问题了；否则，再过２０年，就像现在处理人口问题一样，我们不得不回过头来解决法规的数量问题。在立法主体方面，全国人大常委会与全国人大共同行使国家立法权，县级以上都有人大常委会、人大和政府，它们都有各国的立法权，这与过去不一样。
