二、行政行为：一个成熟的具体行政行为
“法律上利害关系”的第二个构成要件是影响合法权益的行政行为，因为行政行为是使合法权益受影响，并进而可能构成“法律上利害关系”的唯一“推动力”。那么，对于作为形成“法律上利害关系”唯一“推动力”的行政行为应作怎样的界定呢？因为“法律上利害关系”之构成便意味着利害关系人的原告资格，所以，作为形成“法律上利害关系”之唯一“推动力”的行政行为必须是可诉的行政行为，否则具有原告资格者向法院提起的诉讼便会失去其诉讼标的。
根据我国行政法学的一般原理，对行政行为可以作这样两个层次的划分：一是基于行政行为的过程性，可将行政行为划分为中间性的不成熟行政行为和最终的成熟行政行为；二是基于行为适用范围的不同，最终的成熟行政行为可划分为具体行政行为与抽象行政行为。[20]一个可诉的行政行为，首先，必须是最终的成熟行政行为，除非法律有例外规定。[21]之所以可诉的行政行为必须是最终成熟的，是因为行政诉讼较之民事诉讼、刑事诉讼有其特殊性。民事诉讼和刑事诉讼所体现的仅是司法权对民事纠纷的裁判和对犯罪行为刑事责任的追究；但是，在行政诉讼中却体现出两种国家权力即行政权与司法权之间的直接对峙与制约。行政诉讼场域中两种权力的直接对峙是其它两类诉讼所不具有的，而且就是这一特征决定了作为行政诉讼之标的的行政行为必须是最终成熟的，因为一种权力对另一种权力的监督与制约不能打断被监督权力之行使的程序，所谓的监督制约不能是代替行使，否则便会有违既定的国家机关权力分工之嫌。其次，一个可诉的行政行为必须是具体行政行为，因为法院对抽象行政行为没有审判管辖权。[22]尽管将抽象行政行为纳入行政诉讼范围有其必要性和可行性，而且也可能是将来行政诉讼受案范围扩张的对象，但是就目前的司法救济而言，只有具体的行政行为才是可诉的。综合上述两点，作为形成“法律上利害关系”之唯一“推动力”的行政行为只能定位于一个成熟的具体行政行为。
怎样才能构成一个成熟的行政行为呢？关于行政行为的成熟性，当代美国法院通过判例确立了两项规则，即问题是否适宜于司法裁判和推迟法院审查对当事人造成的困难。根据行政程序法的规定，只有行政机关最后确定的行为才适宜于法院审查；而后一项规则是指行政行为对当事人确已造成现实的影响，如果这种影响还只是抽象的，则意味着行政行为还不成熟。[23]美国法院通过判例确立的这两项规则颇具启发意义，也较具可操作性，但是这两项规则尚不足以保证一个成熟的行政行为存在，特别是不能界分行政机关所为的行政行为与非行政行为。[24]另外，行政行为的成熟性只是一个已成立的行政行为的一个基本特征，行政行为的成立表明作出行为的行政程序的终结，意味着复议程序和诉讼程序可以或可能开始。[25]所以，从一个行政行为成立的要件入手界定一个成熟的行政行为是完全可行的，完全符合行政行为的成立要件便意味着一个成熟行政行为的存在。
行政行为的成立要件是指依照法律规定成立一个行政行为所必不可少的事实要素的总和。我国学者在相当长的时期内成立要件与合法要件不加区分，而冠以“有效条件”、“有效成立”、“生效条件”等，且不管其提法之间有多大的出入，其阐述的要件或内容都大体上一致，实为行政行为的合法条件。[26]笔者借鉴近来国内学者的研究成果，将行政行为的成立要件界定为如下三个事实要素：（1）主体要件。行为的主体必须是合法存在的行政主体或受委托的组织与个人。此处主体要件的满足是仅指作为行为主体的行政主体或受委托组织是合法的：或者是合法成立的行政机关；或者是合法授权的组织；或者是合法委托的组织或个人。至于行为主体是否超越了固有的、被授予的或者受委托的职权范围则在所不问，这是合法要件。（2）意思表示要件。行政行为是法律行为，其区别于事实行为的一个特征是，行政行为是基于行政主体的意思表示而作出的。[27]此处的意思表示具体应符合如下三个要求：意思表示必须是明确的，内容上含糊不清致使相对人无所适从的，不能承认行政行为客观上已成立；[28]必须是行使职权或履行职责的意思表示，行政机关民事交易时的意思表示不能成立行政行为。需特别注意的是，只要具备一般的行使职权或履行职责的意思表示即可，而无须考虑其是否为行使法定职权或履行法定职责的意思表示。“若行政主体实际上虽无做出某一特定行为所必需的公权力，但只要具备代表国家处理公务的意思，通常亦可成立行政行为”[29]；意思表示必须通过一定的方式使之能够为外界所识别，纯粹行政主体或受委托组织内部的心理意愿也不能成立行政行为。针对不作为行为，行为主体于法定期限届满或经过一个酌定期限后尚未作出处理决定，则视为行政主体已作出拒绝或否定的意思表示；针对行政机关不作出决定或不送达决定就事实上实施行政侵权行为的，事实上发生的行政侵权行为的实际内容为意思表示的内容。（3）功能要件。行政行为能够决定或影响相对人公法上的法律地位，“强制性地导致行政法律关系的产生变更和消灭”[30]。但是，能决定或影响相对人公法上的权利义务并不意味着立即发生，何时开始影响取决于生效规则，何时生效并不影响行政行为的成立。任何一个行为成就上述三个构成要件则便是一个成熟的行政行为。但是，当法律规定了特别的成立要件时，应依照法律的规定。例如，我国现行
行政处罚法第
41条规定，行政机关及其执法人员作出处罚决定之前，不告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。[31]
