紧跟的一个问题是，根据什么来判断受行政行为影响的利益为法律保护的利益呢？
行政诉讼法概括规定的人身权、财产权及其它各具体法律、法规明确规定的权利当然是法律所保护的利益，只需对照法律即可求得答案。问题的要害是当法律没有明文规定保护公民个人利益的时候，我们又应怎样判定受行政行为侵害的利益为法律所保护？
关于受行政行为影响的利益，德、日等大陆法系国家学者常以私人是否享有要求行政主体为一定行为的请求权为基点，将其划分为公法上权利与反射利益。德国学者认为，公法上权利的构成要件是：行政主体依公法法规之规定负为行为之义务；该公法法规除了实现公益目的之外，还有保护个人利益的旨趣；该公法法规所保护之个人有要求义务人履行其法规义务的法律上之力。而反射利益系指行政主体仅为实现公共利益之维护时，带给私人的好处，此种好处并非设定行政主体义务的目的。[13]]所以，判定相对人公法上的权利时，一个易犯的错误就是，根据行政主体的职权或职责来推定相对人的权利。因为，于某些场合法律规定行政主体的职权或职责仅仅是为了维护公共利益，而没有保护公民个人利益之意图。在这种情况下，行政主体的义务与私人权利之间的对应关系被“破坏”，目的是为了构成一个行政法领域法律技术意义上的权利概念，即依赖于权利主体推动制裁程序。[14]大陆法系国家行政法上反射利益概念的存在便是法律技术意义上的权利概念一个极好的佐证。
德国学者对公法上的权利与反射利益内涵的阐释无疑是正确的，但是，这一界定本身并不足以为司法实践提供具体可操作的标准，因为法规范是否具有保护私人利益之目的在实践中往往是相当含糊不清的。笔者以为，如同证明标准一样，我们无法在抽象层面上得出一个判断法律是否保护公民个人利益的明确标准，只能将此“重任”委托给法官的“心证”。当然，这并不妨碍我们从理论上探讨法官认定某利益是否为法律保护时应考量的因素。当法律没有明确规定受特定的具体行政行为影响的某种利益是否为法律所保护时，法官可结合以下几个因素进行综合判断： （1）
宪法规定的公民基本权利，这是判断利害关系人公法上权利的基础。田永诉北京科技大学一案中，田永诉诸法院保护的获取毕业证、学位证之诉讼请求就是以
宪法规定的受教育权为基础的。[15]
宪法规定的基本权利不能成为公民诉诸法院保护的充分直接依据，但是，它却是法院发挥司法能动性，不断突破法律明文规定之权利范围，以回应社会具体权利需求的基石。（2）社会公众的一般观念，即公众是否普遍地期待国家法律应对这一利益进行保护。也许有学者认为，判断法律是否保护某一利益只是法官根据成文规则进行审查的司法活动，公众的意见不能也不应影响法官的判断，也只有这样才能保证司法公正与独立。尽管不宜提倡而且应该防止司法过程的道德化、伦理化，但是当法律模糊不清或法律明显妨碍正义实现时，“法官发现法律必须进行的研究过程与立法者自身职责所要求的研究过程非常相似。”[16]行使类似于立法者的职责时法官就不得不考虑公众的意见与倾向。（3）特定时期的国家政策，尤其是立法政策和立法动向。[17]立法政策与动向是正式立法的“萌芽阶段”，是特定时期民众立法意向的提炼与集中，被置于民众生活圈之中的任何法官都不可能也不应该不受其影响，因为衡量司法活动质量的最终标准应是其整合与维护社会秩序的能力，而不是其裁判结果与既定成文规则的一致程度。而且，某些表现立法政策与动向的草案、中央政府的原则性规定常以“试行法”的身份出现。[18]（4）典型案例。武树臣先生曾提出过走“混合法”的思路，并作了较为深入系统的研究。[19]尽管承认我国存在判例制度还为时过早，但是最高人民法院定期通过公报公布的典型案例对各级人民法院的约束力是显然存在的，典型案例对受行政行为影响的利益的法律评判也就具有了近乎“先例”的作用。（5）行政执法活动的状况。当执法状况良好时，可适当提高原告起诉的门槛；当行政执法状况恶劣时，可政策性地放低标准，以期通过相对人的起诉强化法院对违法行政的牵制与约束作用。
