行政公益诉讼之法理思考
梁远 宋波
【全文】
行政公益诉讼之法理思考
梁远1 宋波2
摘要：行政公益诉讼是适应现代社会保护公共利益之需要而产生的一项新型诉讼制度，在美国等西方法治国家已发育得相当成熟，应当为我国所吸收和借鉴。本文从公民社会公共权利的司法保护、私人力量对国家权力的制约以及诉的利益之更新等视角对该制度形成的历史背景和理论基础进行了分析，以期为我国在这方面的制度设计提供理论支持。
关键词：行政公益诉讼 公益保护 私人力量 诉的利益之更新
序论：行政公益诉讼及其域外考察
行政公益诉讼一般意义上是指当行政机关或其他公权性机构的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。这一新型的诉讼制度在西方法治国家发育得已相当成熟，但各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼等等，内涵大体相当。
美国的行政公益诉讼主要表现为在判例基础上发展起来的所谓“私方司法长官理论”。其要旨是：在请求复审政府行为的合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利；因此，作为公共代表的立法机关就可以根据它的意愿把保护公共利益的任务委托给别人。立法机关认为合适时，可以把此任务委托给政府官员，如司法部长，但也“可以不委托司法部长或其他政府官员提起这种诉讼，以防政府官员违反其法定权力的行为，这同样有了真实的争议。
宪法允许国会授权任何人（不论他是不是政府官员）对有关此争议的问题提起诉讼，即便这种诉讼的唯一目的是保护公共利益也行。可以说，被授权的人是私方司法部长。”３ 这种理论在联邦法规中得到了极好的体现。典型的如《清洁空气法》中创设的“公民诉讼条款”,其中规定任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。70年代以后的主要联邦法规也都规定了公民的起诉资格，从而为公民和公众团体请求复审行政行为提供了强有力的保障。有些州的法律亦明文确认了个人代表公众提起旨在禁止或取缔公益妨害的诉讼资格。
立法上的进步主要是由日益宽松的司法判例推动的，法院在认定原告资格方面不断放低要求。以前，法院遵循的是“法定权利标准”，当事人必须积极证明其法律权利受到损害，才有起诉资格；40年代以后，传统司法模式的行政法律关系越来越不适应现代行政和保护公益的需要，司法审查起诉标准被迫改革， “法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”，即不要求被攻击的行政行为所侵害的利益属于法律特别规定的利益，只要申诉人有可能主张此种利益处于
宪法或法律所规定或调整的利益范围之内，就可请求司法审查。 ４这使行政诉讼的原告资格和诉讼请求的范围大大拓宽，可以提起行政诉讼的人从其权利或利益受到行政行为直接影响的行政管理直接相对人扩大到认为其权利、利益因行政性行为而受到损害的行政管理间接相对人（第三人），乃至“任何人”。最高法院在1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会一案中承认了竞争者的原告资格。在1973年美国诉反对管理机关程序的学生环保协会案中，最高法院声称，不能简单地因为许多人都遭受了同一种损害，就否定受害人中某一人的诉讼资格；如果仅因许多人都遭受了同一种的损害，而否定某些受害人的诉讼资格，那么对危害性更为严重的政府行为就会没有人提出控告。５ 经过判例的发展，对“损害和不利影响”的理解由直接扩大到间接，受不利影响和损害的对象由自身扩大到大家，不利影响和损害的性质由经济损害扩大到非经济损害，利益状态也由“既得”扩大到“可得”６。
