困境中的抉择与抉择中的困惑——对国企职代会监督职能的个案分析
姜朋
【全文】
Choice and Puzzlement of SOEs:
Cases Study on Supervision by Employees’ Representative Union
一、困境中的抉择
中国经济体制改革的焦点问题，在农村是集体土地，在城市是国有企业。就后者而言，一方面是普遍的效益低下甚至亏损，[1]另一方面却是许多国企“穷庙富方丈”。这一现象折射出了国企内部治理结构上的所有者缺位（或初始委托人缺位）[2]的问题。由于国家是一种极抽象的存在，因此在由国家担当投资者（或所有者）的国有企业中，抽象的所有者与具体的经营者从来都是分离的，只是不同时期分离的程度有疏密之别而已。这种分离使得经营者有机会脱离于所有者的有效监督之外，甚至为所欲为。承包制、租赁制等充其量只是试图解决对经营者激励的问题，而没有很好地解决约束或监督问题。规范的公司制虽然有较为完备的内部权力分配制衡机制，但就目前国企改制情况而言，“产权结构基本没有变化，基本是国有独资或绝对控股，其他都是点缀，包括上市公司，从形式上看，是规范的现代企业制度，但实际上是国有股一股独大，公众股又过于分散……”，“经营者的利益没有融入企业，不承担风险，也难以承担责任”。[3]近来推出的由中央直接向一些特大型国企派出监事会、稽查特派员等措施，[4]因其监督成本偏高[5]，不可能适用于全部国企。因此能否和如何对经营者进行有效的监督，也就成了国企改革道路上一个必须回答的问题。
1997年中共十五届一中全会正式提出实现国有企业“三年脱困”目标，确定从1998年起，用3年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境。[6] 1999年初，中纪委、国家经贸委、全国总工会联合下发了《关于推行厂务公开制度的通知》，要求在全国范围内，以国有企业、集体企业、以及国家和集体控股的企业为重点力，推行厂务公开制度。同年9月召开的中共十五届四中全会进一步把全心全意依靠工人阶级作为推进国有企业改革和发展十条指导方针之一，把实行厂务公开作为全心全意依靠职工办企业的一项重要内容。正是在这样的背景下，哈尔滨市全面开始了 “厂务公开、民主监督”的推行工作。《关于推行厂务公开制度的通知》下发后不久，市纪委、市委组织部、市经贸委、市体改委、市监察局、市总工会也联合发布了《关于推行“厂务公开、民主监督”制度的实施方案》（以下简称哈市实施方案），要求所属各区、县（市）的纪委、组织部、经贸委、体改委、监察局、总工会，各企业主管局（总公司）党委、行政、纪检委、工会，市直属企业，中、省直在该市企业遵照执行。根据哈市实施方案，各区、县（市）、企业主管局（总公司），市直、中、省直该市企业均需由对口单位组建各自的“厂务公开领导工作小组”，主抓该项工作。[7] 哈市实施方案规定了公开的6项原则和13项具体内容 [8]（其中以职代会民主评议企业领导干部一项与企业内部管理最为密切），以及公开的6种基本形式 [9]（其中又以职代会为最基本）。就内容来看，“厂务公开、民主监督”制度虽然细化了许多，增加了诸如公开企业领导干部通讯工具、电话费补贴以及领导干部公务用车的购买和更新，企业裁员、职工竞争上岗和职工下岗分流方案，集体合同草案，职称评定、评选劳模等内容，但整体来看，基本上仍是在重申《
全民所有制工业企业法》中关于企业职代会的职权的规定，[10]并无太多创新。再就形式而言，虽然增加了职工代表团（组）长联席会议，职工议事会，公开栏，厂报、影视、广播，厂情发布会、民主对话会等形式，但实际也只是对职代会的补充而已。因此，概括的讲，该市推行的“厂务公开、民主监督”制度，其出发点与在国有独资公司设立监事会、向大型国企派驻稽查特派员等措施一样，都是要解决所有者缺位和经营者缺乏有效监督的问题。只是在具体做法上，前者更强调通过强化国企职代会职能，使国企职工成为所有者缺位时的替代监督者，以改变经营者缺少监督的不利局面。本文以下就将通过对推行“厂务公开、民主监督”工作前后，该市一些国有企业的职代会选举厂长候选人、民主评议干部的考察，实证地分析职代会对国企内部经营者人事任免权的影响，进而探讨将职代会作为替代监督者所面临的诸多难题。
