二、执行性立法：我国《立法法》规制下的部门规章权限

　　从我国《立法法》的规范对象来看，部门规章属于立法的表现形式之一。[1]而从行政法学的角度而言，部门规章属于行政立法的一种，其本质上是一种行政行为。[2]对于行政立法，国内学者有多种表述。一般来说，“行政立法行为”的概念都是以行政机关作为形式标准界定的。[3]但是，从性质上说，并非行政机关制定的所有规范性文件都属于行政立法。行政立法既应当从机关性质，又应当从制定法律规范的性质角度来界定，即只有行政机关制定行政法规范的活动才是行政立法。

　　自20世纪80年代末以来，我国行政法学界的通说认为，行政立法是行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。[4]可见，包括国务院部门规章和特定的地方政府规章在内的行政规章和国务院的行政法规一样，都属于行政立法的范畴。“规章”首次作为一个立法术语出现，是在1982年《宪法》中，其第90条第2款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”这一规定是我国国务院部委具有行政规章制定权的宪法依据。《行政处罚法》第12条则在对国务院部委规章的行政处罚设定权进行规定的同时，也规定了国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构享有与部委规章同等的行政处罚设定权，使国务院直属机构在一定范围内设定行政处罚有了基本法律上的依据。《立法法》则进一步肯定了上述法律和行政法规的规定，这部规范我国基本立法制度的宪法性法律在其第71条第1款规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”这就使“部门规章”一词不但在行政法学理论上得到了肯定，也在立法制度上得到了进一步的确立。其后，国务院在其制定的《法规规章备案条例》第2条中对部门规章作了重申性的界定。由此，国务院部门规章属于我国行政立法的表现形式之一已经是一个不争的事实。“部门规章既是各部委履行职责的主要手段，又是国家法制体系的重要组成部分，它具有国家强制性，一经颁布，就在全国范围内具有法律规范力”。[5]

　　在我国，行政立法并不是一个法律术语，而是行政法学上的概括和归纳，其涵义专指特定的行政机关所进行的立法活动。从行政机关从属于权力机关的宪法角度而言，行政立法所称的行政机关的立法，也仅仅是国家立法权的一种补充和例外。在很多国家，立法权属于国家权力机关是一般原则，而由行政机关行使立法权则是一种例外和补充，是权力机关立法的延伸和具体化。因此，行政机关立法必须要有法律的明确授权依据，并且应当由经过法律授权的特定的行政机关行使。如在英美国家，与我国行政立法相类似的概念是委任立法，它是指行政机关根据议会授权制定各种行政管理法规。[6]在日本，其行政立法的含义则与委任立法等同。[7]