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对驱逐决定的司法监督:反思英国经验

  在Chahal案的判决中,欧洲人权法院针对基于国家安全考虑驱逐外国人的国家特权取得了两项重大进展。第一,也是最重要的是:它确认了,当有可靠根据担心个人会因驱逐或移送而面临酷刑或非人道待遇的真实风险时,禁止驱逐。法院明确承认这会导致对针对难民公约所包含的不遣返保护作更广泛的理解,但其结论是:既然第3条所包含的绝对和不可减损(non-derogable)的标准禁止政府利用任何手段使个人遭受酷刑,那么这样做就是恰当的。即使在国家机构认定个人对国家安全构成威胁时,这也一样适用。如果在国家危机中也不允许使个人遭受酷刑,那么国家据之驱逐外国人以捍卫国家安全的紧急事件也不能证明使个人遭遇酷刑的合理性。
  第二,欧洲人权法院在个人是否真的威胁到国家安全的决定中引入了正当程序因素。它是通过关注超期扣押而做到这一点的。Chahal不能获得保释,因为政府根据国家安全排除了法官对证据的审查,使法官无法自行解决案件。建议程序被认为违反了ECHR第5(4)条,该条要求赋予因移民有关目的而扣押的个人在法院面前质疑扣押合法性的权利。为了根据公约上述扩展了的含义来审查扣押是否合法,复审法院必须能够获得国家据以为扣押辩护的材料:在此,指被用于论证扣押合理性的同一国家安全数据。如果处理人身保护令或司法审查的高等法院因为它本身长期以来通行于这类案件的自制(self-denying)惯例而不检查这种材料,它就不能审查所有判断扣押是否恰当及是否符合法律所必需回答的问题。内部建议程序可能可以取得那些材料,但是尽管其主席——一位上议院高给法官和安全委员会委员具有独特性,但其程序使其不能被认为是第5(4)条规定的独立法院。一个由行政机关临时任命的咨询团体,其结论既不公开也无约束力,不可能获得那种地位。由此,这类案件需要新的程序。
  此后,如果政府要以国家安全为由驱逐某人,就需要一种至少能使临时扣押得到仔细审查的程序。这就是特别移民上诉委员会的起源,特别移民上诉委员会负责裁决基于国家安全的驱逐或排斥中涉及的所有庇护、人权和扣押问题。共同体法之内涉及EU国民在被基于国家安全而移送时所享有的程序权利的案件所造成的结果之一是:审查基本程序的相同渴望也成为必需。Chahal案判决之时,Radiom and Shingara 案正在欧洲法院悬而未决。一名法国的锡克教徒和一名爱尔兰的伊朗人诉称他们并未获得EC法就基于国家安全的驱逐所要求的上诉或司法监督权利。尽管法院最终判决并未涉及这一问题,但是总法律顾问(Advocate General)的结论是:就此任务的目的而言,司法审查不是适当的机制;因为法院只审查了行政机关的目的是否存在程序或法律错误,而不审查作为案件基础的事实结论。当对共同体法上进入和居留权利的干预存在时,该程序并不能提供所需的有效司法救济。
  特别移民上诉委员会(SIAC)的建立是希望在不危及未来运作的情况下解决给予嫌疑人公正听证与检举人不能透露给嫌疑人的情报资料保密之间的矛盾。这种安排立基于 Chahal案判决(该判决本身又立基于干预者的让步,即自由)中的如下评论:加拿大可以通过这种安排而在某些移民决定的作出方面获得一种更公平的程序。在英国,当内政部长有意依赖敏感资料时,就任命一位特别法律顾问(special advocate)。该特别法律顾问并不直接代表拟议中要被驱逐者(上诉人),后者有自己的律师团。特别法律顾问可以会见上诉人并与之交谈,从上诉人那里获得信息,直至接触到不对上诉人及其律师团提供的敏感或保密材料。因为担心在无意中泄露保密材料,特别法律顾问在接触到保密材料之后就不能再与上诉人或其律师交流与案件有关的情况。作了这样的让步后,某些不公开材料就全部内容或要点就可以向法律顾问披露了,以此在听证中做到尽可能公平并兼顾公共利益。这时上诉就进入到公开又封闭的部分:特别法律顾问在上诉人缺席的情况下审理驱逐案件。
  Chahal案的第三项要至少是它认定英国侵犯了申请人ECHR第13条规定的权利:只要证据表明争议涉及公约规定的权利时,当事人就有权获得有效的救济。上诉法院曾追问传统司法审查问题:“一位通情达理的内政部长是否能得出真实的酷刑风险不存在的结论”。接着又建议说,只要其前后一致地考察过材料,法院就不能介入其决定,除非法院认为该决定不合理或不适当,这里适用的是对决定作出者结论的高度遵从,因为决定作出者了解多种通常并不提交给国内法院的资料。对斯特拉斯堡法院而言,这是不够的。它在判决中强调,因为所涉及义务的绝对性,司法人员必须仔细审查所有的证据以决定对伤害危险的担心是否存在真实可靠的根据。国内法院不这样做因为它的全部要求是行政机关已经检验过风险的证据,而且基于对国家安全的影响审查法院也不再前进。
  判决的这一部分对于司法审查作为那些涉及人权的行政决定的监督手段而发展具有一般意义。毫无疑问,它强化了引入人权法案的呼吁,而凭借人权法案,国内法院可以履行现在由国际裁判所保留的职能。斯特拉斯堡法院愿意相信:在涉及不人道或侮辱性待遇的风险时,普通法可以发展出一种“正确性”标准——只要国家安全或其他相关考虑并未使该义务的鲜明性质变得模糊。
  D v UK案 中,斯特拉斯堡法院认定,提议将一名已被定罪并因患爱滋病而奄奄一息的毒品走私者移送到某个他无法获得充分医治的岛屿上违反了第3条。尽管这一引人注目的结论将第3条的适用范围扩展到不人道和侮辱性待遇,但是,并未发现违反第3条的情形。司法审查原则上被当作足够满足强制实施公约权利需要的方法,即使在HRA生效之前。一种救济手段如能基本上达到公约所要求的结果,就可以算是有效的救济,不论在特定案件中它在事实上是否满足了公约的要求。国际上对普通法原则的理解中,司法审查至少有能力赋予国际人权作为普通法组成部分的效力,即使其不能作出保护讨论中权利的判决。


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