在德国，政府采购合同被一体的认定为民事合同。究其原因，一方面在于传统国库理论的发达。德国法中国库（fiscus）的观念起源于罗马法，原指罗马帝国君主的私人财库，与公库（aerarium）相区别。从15世纪起，国库概念被继受，与封建领主的高权（Hoheit）相对应，进而形成以国库代表国家的私法人格、高权主体代表公法上国家的主体制度。[15] 根据这一传统理论，政府采购被当然地看成采购人作为国家的代表、依国库作为私法主体进行的普通民事行为，称为“行政上的私法后备行为”， [16]其形成的契约关系属于私法关系，受普通法院管辖。“即使在出于社会或经济政治的理由必须优先考虑特定人群的成员(如难民、残疾人或者结构薄弱地区的企业)时，这种合同仍然保留其私法性质”。 [17]另一方面的原因则在于行政合同标准的法定。德国《行政程序法》第54条规定“公法领域的法律关系，可以以合同建立、变更和解除，但是以法律没有相反的规定为限。行政机关有其可以与行政行为的相对人缔结行政合同，以代替采取行政行为。” [18]这种表述与德国学者“契约标的理论”的通说是一致的，即行政合同是以行政法律关系为合同标的，而发生、变更或消灭行政法上权利义务的合意，应该适用公法，受行政法院管辖。 [19]这样一来，少数学者间的政府采购合同的性质之争，就衍变成了是否承认行政给付关系也是一种公法上的权利义务关系。如20世纪60年代Wolff率先提出行政私法理论，对政府采购采用私法处理的方式提出了挑战，他认为政府采购合同是行政主体为了实现给付行政的目的而与相对人缔结形成的，并非基于一般私人主体的地位，应受到公法的约束。[20] 而此后又有学者针对行政私法行为的法律适用提出了“双阶段理论”，这样在政府采购合同缔结阶段，行政主体做出的决定（如对供应商资格的限制、对招投标行为的控制等）属于行政行为，应受行政法院管辖；而这种决定的实施方式（即缔结的合同），以及合同条款的执行，构成第二阶段，应由民事法院私法调整。还有学者提出“二级法律关系”说，认为第一个阶段解决“是否”（缔约）的问题，始终属于公法调整；第二个阶段解决“如何”（履约）的问题，可以具有公法的特征，也可以体现为私法的特征。[21] 但这些理论却遭到了德国法院的明确拒绝。
此外，在分别受法德两国影响的其他一些大陆法系国家和地区，对于政府采购合同性质的认定也有类似的立法和学说。如在西班牙，从19世纪就开始仿效法国，在审判中将行政机关签订的某些契约从民事法院分离出来，纳入行政法院的绝对管辖之中，以保证行政契约的运转不受司法干预，一些政府采购合同的性质也被认定为行政合同。[22] 在受葡萄牙法律传统影响的澳门，《澳门行政程序法典》明确规定公共工程承揽合同、公共工程特许合同、公共事业特许合同、博彩经营特许合同、继续供应合同、为直接公益提供劳务之合同是行政合同，负责政府采购的行政部门在合同中享有单方变更合同权、控制合同权、单方中止合同权、监察权和单方制裁权等五项权力。而在受德国法影响更深的日本，则把政府采购合同这种准备行政中的契约置于民事合同之中。 [23]在台湾地区，尽管民事合同说是主流学说，但一些学者们也直接将德国的行政私法理论和“双阶段理论”援用到政府采购领域。认为在政府采购的开标、评标、审标、决标阶段适用行政法的规则即有关的行政程序，并受公法原则的约束如公开原则、信赖保护原则、禁止片面接触原则等；而在采购契约的履行阶段受私法(民法)规则的约束。 [24]值得注意的是，类似的争议在上述这些国家和地区中，是一个普遍的现象，不论主流学说是什么，相反的观点也都是长期存在的并引起广泛争议的。
在考察过上述大陆法系各国的学术纷争后，我们可以清楚地发现，除了经济合同说之外，国内学者们所支持的各种学说乃至用于论争的各种论据都直接或间接的来源于国外的理论与实践。而在对它们进行评价之前，我们必须首先进一步明确几个基本事实。第一，在任何一个主张政府采购合同是行政合同的国家，哪怕是在行政
合同法发源地的法国，关于行政合同的判定标准从来都不是清晰明确且无可辩驳的。这直接导致了实践中并不是将所有的政府采购合同都被一体地认定为行政合同。而这也在另一个侧面说明政府采购虽然在总体上可以理解为一种政府履行职能甚至是推行某些特定政策（如保护环境、调控物价、增进就业等）的工具，能起到通过合同进行规制的作用，具有很强的公益色彩，甚至会形成一定的行政法律关系，但对于单个政府采购合同而言，这种公法因素的有无和强弱，是极其不确定的。进言之，这也恰恰说明政府采购合同的本质属性是合意性，而不是公益性。第二，大陆法系国家行政合同制度是在传统主流理论界的冷落与否定之中，由行政机关实际运用和司法支持下发展起来的，所以这些国家讨论政府采购合同性质的真正意义和更大作用在于选择争议解决机制和法律适用，而不是合同当事人具体合同实体权利义务的初始构建。大陆法系公私法划分的直接结果之一就是民事、行政不同诉讼机制的建立。对于政府采购合同来说，对它性质的判断直接决定了是在行政法院还是在民事法院诉讼，决定了能否适用行政
合同法对当事人权利进行保护。而如果抛开这一点，单从政府采购合同条款设定的主体权利义务来看，不同国家的差别其实并不是很大，因为各国为实现特定的政府采购政策一般都颁布有专门规范政府采购行为的单行立法，会对政府采购合同与普通采购合同的特殊之处进行特别规定。更何况即使在一直坚持政府采购民事合同说的德国也认为，在有关给付分配的公法规范缺位，而私法规范又有相应规定的特别范围内，行政机关可以根据私法规范推行给付政策，但行政机关在选择适用私法规范时不得抛弃公法的约束，特别是基本权利约束。[25] 可以说正是因为非民即行的择一型诉讼机制的存在，才使得大陆法系各国的法学者们在认识到了政府采购合同往往是既具有私法规范又具有公法规范性质的混合合同的情况下，还不得不殚精竭虑地判断其中那种属性更重要、更具主导作用。而在实在无法为自己非此即彼的判断自圆其说时，又无奈而又天才般地创造出双阶段理论。只可惜这个理论的提出又催生了诸如到底应该如何在时间维度上界定政府采购合同的范围，是广义地指缔约和履约的全过程，还是特指狭义的履约阶段？因一个合同的不同事项在两个不同性质的法院诉讼符合一般的诉讼理念吗？等引发更多争论的议题。[26] 而所有地这一切寻求截然划分性质的努力概因为如果不区分清楚合同的性质，就无法到法院寻求救济！这难道不让人感到有点迷茫和荒谬？！
